Проблемы реализации механизма межбюджетных отношений России: региональный аспект 

Problems of the implementation of the mechanism of interbudgetary relations in Russia: regional aspect 

Автор: Сыркина Екатерина Сергеевна 

ФГБОУ ВО «СГЮА», Саратов, Россия

e-mail: syrkina.ekaterina2016@yandex.ru 

Syrkina Ekaterina Sergeevna

SSLA, Saratov, Russia

e-mail: syrkina.ekaterina2016@yandex.ru

Аннотация: В статье анализируются некоторые аспекты механизма межбюджетных отношений федерального центра с субъектами Российской Федерации; на примере Республики Мордовия раскрываются причины трансфертной зависимости региональных бюджетов субъектов РФ. Вместе с тем, рассматриваются специфичные причины дотационной зависимости рассматриваемого субъекта. Выделяются недостатки предоставления межбюджетных трансфертов на современном этапе существования бюджетных правоотношений, а также предлагаются механизмы повышения финансовой автономии субъектов Российской Федерации.

Abstract: the article analyzes some aspects of the mechanism of interbudgetary relations between the federal center and the constituent entities of the Russian Federation; on the example of the Republic of Mordovia, the reasons for the transfer dependence of the regional budgets of the constituent entities of the Russian Federation are revealed. At the same time, the specific reasons for the subsidized dependence of the subject in question are considered. The disadvantages of providing interbudgetary transfers at the present stage of the existence of budgetary legal relations are highlighted, and mechanisms for increasing the financial autonomy of the constituent entities of the Russian Federation are proposed.

Ключевые слова: межбюджетные отношения, трансферты, бюджетная обеспеченность, республиканский бюджет.

Keywords: interbudgetary relations, transfers, budgetary provision, republican budget.

Тематическая рубрика: Юриспруденция и право.

В настоящее время в России наблюдается неравномерность социально-экономического развития регионов, вызванная историческими, географическими, природно-климатическими и рядом других факторов. Как следствие, выделяется группа регионов, которые не имеют достаточных условий для обеспечения стабильного социально-экономического развития, не формируют в необходимом объёме собственные доходы и не выполняют все возложенные на него расходные обязательства. В связи с этим одной из основных задач бюджетной политики, проводимой государством, является поддержка отстающих субъектов РФ, создание условий для динамичного развития экономик данных регионов.  Для преодоления территориальных диспропорций в социально-экономическом развитии России, а также сокращения разрыва между наиболее и наименее обеспеченными регионами государство использует такой инструмент, как финансовая поддержка, осуществляемая посредством межбюджетных трансфертов.  

В условиях российской действительности рассмотрение особенностей различных методов и форм оказания финансовой поддержки субъектам РФ остается весьма актуальным. БК РФ в целом отождествляет формы финансовой поддержки и межбюджетные трансферты. В соответствии со ст. 129 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета выделяются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. Дотации предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, без целевой направленности. Субсидии и субвенции, наоборот, являются целевыми трансфертами. Отличие между указанными формами трансфертов состоит в том, что субсидии направляются на реализацию полномочий, которые закреплены за субъектами РФ, а субвенции – на реализацию полномочий, делегированных с федерального уровня на региональный. 

В системе межбюджетных отношений особое значение имеет вопрос взаимоотношений федерального центра и регионов, доходы которых в значительной степени формируются не за счет собственных налоговых и неналоговых доходов, а за счет безвозмездных поступлений в форме межбюджетных трансфертов. Примером такого субъекта РФ является Республика Мордовия (далее - РМ). Система взаимоотношений, сложившихся между республикой и федеральным центром, характеризуется значительной трансфертизацией, в результате чего доходы субъекта в значительной степени формируются за счет поступления трансфертов из федерального бюджета.

Зависимость бюджета РМ от межбюджетных трансфертов обусловлена влиянием ряда факторов, которые далее будут подробно проанализированы.  

Первая причина прочной зависимости республиканского бюджета от федерального состоит в специфике системы разграничения доходных источников между бюджетами разных уровней, сохраняющей централизацию доходов на федеральном уровне. Российской налогово-бюджетной системе свойственна централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете с последующим перераспределением их значительной части между нижестоящими бюджетами в виде межбюджетных трансфертов. К примеру, в бюджете на 2019 год предусматривалась концентрация финансовых средств в центре в размере 70,8 %, а также выделение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности 71 субъекту из 85, среди которых была и РМ. Следствием распределения налоговых доходов между уровнями бюджетов на основе принципа фискального приоритета федерального центра стала потеря субъектами РФ значительной части доходных источников. Так, например, следствием роста федеральной ставки налога на прибыль в 2017 году стало сокращение её региональной части. 

Анализ данных ФНС показывает, что РМ передает 40% собранных на её территории доходов в федеральный бюджет, которые впоследствии субъекту возвращаются, но в форме трансфертов для целевого расходования. То есть таким образом создается искусственно поддерживаемая проблема дотационности территориального образования, что лишает региональный бюджет денежных фондов для самостоятельного развития и определения основных его направлений, ставит региональную власть в финансовую зависимость перед центром. Эта проблема, характерная для межбюджетных правоотношений РФ, не раз поднималась на федеральном уровне в качестве законотворческих инициатив, однако коренным образом механизм трансфертизации не был изменён.

Из последних масштабных реформ в сфере бюджетного законодательства стоит особо выделить внедрение программно-целевого принципа финансирования, способствующего усилению роли региональных бюджетов. С целью поддержки и стимулирования регионов РФ, было принято постановление, утверждающее Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию региональных целевых программ.

Законодателем осознается важность обеспечения сбалансированности бюджетов на всех уровнях бюджетной системы РФ. Исходя из этих целей бюджету РМ предоставляются трансферты для реализации национальных проектов и региональных программ. Федеральным бюджетом на 2020 г. Были предусмотрены межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в объеме 2272,2 млрд руб. Так, например, для реализации регионального проекта «Здравоохранение» республиканскому бюджету были перечислены трансферты в размере 1 млрд 375 млн руб.

Во-вторых, причиной усиления роли межбюджетных трансфертов в структуре доходов бюджета РМ стало неравномерное размещение налогового потенциала по территории страны, что в условиях применения единых нормативов отчислений от налогов в бюджеты субъектов РФ способствует усилению межрегиональной дифференциации. Так, например, 31,9% всех доходов бюджетной системы в 2019 году пришлось на г. Москву, в то время как удельный вес вклада РМ в общий объём доходов не превышает и 1% [5]. Приведенные аналитические данные подтверждают точку зрения Исеевой О.Б., которая отмечает, что размер налогового потенциала территории определяет уровень межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, оказывает при этом прямое воздействие на уровень социально-экономического развития территории, способствует повышению его финансовой самостоятельности.

Влияет также и расширение полномочий региональных органов власти, сопровождающееся ростом межбюджетных трансфертов компенсирующего характера(субвенций, иных межбюджетных трансфертов). Так, например, произошло в 2012 году. Получение максимального объёма безвозмездных поступлений в указанный период связано с проведением в РМ крупных экономических и социальных проектов всероссийского и международного уровней, формированием научно-инновационного кластера («Технопарк-Мордовия», подготовкой к празднованию тысячелетия единения мордовского народа с народами Российского государства, расширением Центра олимпийской подготовки Республики Мордовия по спортивной ходьбе, строительством стадиона «Юбилейный»). Такое расширение полномочий обостряет проблему недостатка финансовых ресурсов субъекта для того, чтобы обеспечить качественное и самостоятельное исполнение новых обязательств.  

Исходя из нынешних реалий, стоит отметить, что коррективы в бюджетное планирование Республики внесла и пандемия коронавируса. В условиях кризисной ситуации, вызванной пандемией, финансовая поддержка федерального центра является главным источником компенсации потерь регионального бюджета. Если на протяжении всего периода существования данной системы трансфертов ключевую роль в ней играли дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, то в современных условиях возникает и иная цель использования. Необходимость поддержки и многообразие форм поддержки бюджета Мордовии в условиях экономического кризиса и борьбы с коронавирусной инфекцией привела к существенно более активному использованию в этих целях иных видов помощи. Так, по итогам 2020 г. доля субсидий в общем объёме федеральных трансфертов составила 26,8% (против 22,7% в 2019 г.). 

Как отмечают исследователи, на протяжении 2010-2015 годов безвозмездные поступления из федерального бюджета составляли более 50% от всей суммы доходов бюджета региона. Это является ключевым показателем зависимости бюджета РМ от средств финансовой помощи из федерального бюджета. Только в последние 3 года данный коэффициент снизился до уровня 33,6%, что свидетельствует об увеличении степени устойчивости республиканского бюджета.  

Исходя из анализа этих показателей, можем отметить, что период выхода из «дотационной ямы» для республики стал довольно длительным и затяжным. На наш взгляд, это является следствием некоторых недостатков современной схемы распределения трансфертов, которые проявляются в том, что расчет трансферта осуществляется на основе дефицита средств ежегодного бюджета, поэтому сумма трансфертов постоянно меняется. Такая система оказания помощи регионам не позволяет осуществлять долгосрочное планирование их развития. Это отмечают и Д.Е. Морковкин, П.В. Строев, А.И. Шапошников. В своем исследовании они отмечают, что одним из недостатков современной формы оказания финансовой поддержки состоит в сокращении стимулов самостоятельному развитию и планированию.

Отметим, что в научной литературе анализируется и предлагается множество способов, позволяющих обеспечить автономность субъектов РФ при формировании соответствующих бюджетов. Наиболее целесообразным мы считаем введение консолидированных трансфертов, сущность которых состоит в том, что распределение и расходование ресурсов, переданных из федерального бюджета, осуществляется по усмотрению самого субъекта, получающего такую поддержку. На законодательном уровне необходимо будет определять условия и основания для предоставления такого рода трансфертов, механизм отслеживания расходования перечисленных финансовых ресурсов, формы предоставления отчетности по использованию трансферта. Такая мера в полной мере будет способствовать расширению самостоятельности региональных органов власти по определению основных направлений региональной политики.

Предложенный механизм предоставления трансфертов отличается от уже имеющейся формы дотаций в первую очередь тем, что финансирование будет носить избирательный характер и зависеть от тех проектов, которые собирается реализовать регион самостоятельно. В целом он схож с грантовой поддержкой, когда для получения денежных ресурсов субъекту необходимо представить проект реализации. Такой механизм стимулирующего характера активизирует дотационные субъекты РФ, позволит им автономно определять основные направления поддержки сфер общественной жизни.

Таким образом несмотря на то, что в настоящее время в стране созданы условия для развития эффективной системы межбюджетных отношений, она пока не обеспечивает оптимального баланса интересов всех бюджетов бюджетной системы РФ. Как нами было отмечено, это связано с централизацией бюджетных ресурсов на федеральном уровне. Механизм предоставления трансфертов усугубляет подчиненное положение субъектов РФ, РМ в частности, и ставит ее развитие в зависимость от целевого назначения трансфертов. Поэтому необходимость в повышении бюджетной финансовой автономии при формировании республиканского бюджета сохраняется и в настоящее время.

Список литературы:

1. Алпатова Э.С., Гимадиева Л.Р. Регулирование межбюджетных отношений в России в современных условиях: проблемы и противоречия // Региональная экономика: теория и практика. – 2015. – No45 (420). – С. 17-26.

2. Бусалова С.Г. Исследование механизма межбюджетных отношений в Республике Мордовии.

3. Дерюгин А.Н. Выравнивание регионов: сохраняются ли стимулы к развитию? // Экономическая политика. 2016. Т. 11. № 16. С.170-191.

4. Исеева О.Б. Пути повышения налогового потенциала муниципального образования (на примере Теньгушевского муниципального образования Республики Мордовия) // Электронный научный журнал «Вектор экономики». № 11. 2019. C. 2-37

5. Морковкин Д.Е., Строев П.В., Шапошников А.И. Финансовая поддержка регионов как инструмент выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации // Финансы: теория и практика. Т. 23. №49. 2019. С. 57-68.