Муниципальная и административная реформы в России

Municipal and administrative reforms in Russia

Автор: Филатов Иван Александрович

БФУ им. И. Канта, Калининград, Россия

e-mail: ivan.filatov441@mail.ru

Filatov Ivan Aleksandrovich

BFU named after I. Kant, Kaliningrad, Russia

e-mail: ivan.filatov441@mail.ru

Аннотация: В статье рассматриваются отдельные теоретические и правовые аспекты реализации муниципальной и административной реформ в Российской Федерации. По мнению автора, преобразования в сфере местного самоуправления осуществляются в рамках административной реформы, взаимосвязь между данными реформами очевидна.

Annotation: The article discusses certain theoretical and legal aspects of the implementation of municipal and administrative reforms in the Russian Federation. According to the authors, transformations in the field of local self-government are carried out within the framework of administrative reform, the relationship between these reforms is obvious.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные образования, органы местного самоуправления.

Keywords: state, local government, reform, municipalities, competence, local authorities.

В последние десятилетия наша страна переживает одну реформу за другой: избирательную, социальную, жилищно-коммунальную, пенсионную, военную, в сфере образования и др. Вместе с тем политическое руководство страны особые усилия направило на реализацию двух реформ: административной и местного самоуправления. Обе реформы тесно взаимосвязаны между собой, поскольку затрагивают сферы жизнедеятельности человека как на уровне государства в целом, так и в отдельных его территориях - муниципальных образованиях. И первая, и вторая реформы, по сути, преследовали общую цель - создать эффективную модель управления [4].

В рамках административной реформы, начало которой было положено Указом Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» [3], планировалось усовершенствовать систему и структуру органов исполнительной власти (изначально на федеральном уровне), пересмотреть полномочия данных органов, исключив из них дублирующие и избыточные, обеспечить эффективное выполнение государственных функций, а также доступное и качественное предоставление населению социальных услуг.

Начало муниципальной реформы связывают с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], пришедшим на смену Федеральному закону от 28.08.1995г. № 154-Ф3 с аналогичным названием [1]. Муниципальная реформа предполагала установление новых принципов территориальной организации местного самоуправления, изменение структуры органов местного самоуправления, выстраивание новых взаимоотношений последних с органами государственной власти федерального и регионального уровней.

Законодательство о местном самоуправлении, действовавшее в середине-конце 90-х годов, было далеко от совершенства и не способствовало, а нередко и препятствовало эффективному осуществлению местного самоуправления. К проблемам того времени, как правило, относят: отсутствие определенности в вопросах территориальной организации местного самоуправления, порядка создания муниципальных образований и установления их границ; отсутствие четкого разграничения вопросов местного значения и полномочий по их разрешению в системе органов местного самоуправления; несоответствие материальных и финансовых средств осуществляемым полномочиям (так называемые «нефинансируемые мандаты»), слабое взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, нередко перерастающее в противодействие между собой и т.д.

Федеральный закон № 131 был призван разрешить вышеназванные проблемы, обеспечить надлежащую реализацию конституционных положений о местном самоуправлении и его эффективное взаимодействие с государственной властью. Именно с принятием данного закона принято связывать начало муниципальной реформы. Следует оговориться, что Федеральный закон № 131 вступил в силу лишь 1 января 2009 г., хотя первоначально дата вступления закона в силу была иная - 1 января 2006 года.

В целях обеспечения надлежащего функционирования местного самоуправления был установлен переходный период, в рамках которого и в установленные законом сроки органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны были поэтапно: с учетом требований закона установить границы муниципальных образований и наделить их соответствующим статусом; назначить выборы и обеспечить их проведение во вновь образованных муниципальных образованиях; безвозмездно передать в муниципальную собственность имущество, находящееся в собственности субъекта РФ, и предназначенное для решения вопросов местного значения; привести в соответствие с требованиями данного закона нормативные правовые акты регионального и муниципального уровней и т.д.

Особенно значимым преобразованием в рассматриваемой области является разработка «двухуровневой» организации местного самоуправления и установление таких типов муниципальных образований, как сельские и городские поселения (они образуют 1-ый уровень); муниципальный район и городской округ (муниципальные территории 2-го уровня); внутригородская территория города федерального значения. Позднее закон установил такие виды муниципальных образований, как городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, муниципальный округ. Одной из причин внедрения двухуровневого местного самоуправления явилось предположение о сближении местных властей с населением, так как при такой организации решение возникающих проблем и предоставление услуг населению будут более эффективным. Каждый тип муниципального образования обладает определенной автономией, функционирует на основе четкого разграничения предметов ведения и полномочий, взаимодействует с другими органами публичной власти в установленных законом рамках. По мнению отдельных авторов, в этом видится залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня [8].

В ходе муниципальной реформы в дальнейшем решались такие задачи, как: определение структуры органов местного самоуправления, избрание последних и их должностных лиц; разграничение предметов ведения и полномочий между органами публичной власти муниципального, регионального и федерального уровней, а также между различными типами муниципальных образований.

Первичное взаимодействие населения с представителями органов государственной власти осуществляется на уровне муниципального округа. Решение проблем, оказывающих непосредственное влияние на организацию окружающей действительности, должно быть реализовано с помощью построения эффективного механизма государственного управления - «Электронного муниципалитета».

Создание системы взаимодействия всех ветвей и органов государственного управления, коммерческих и некоммерческих организаций, основанной на применении виртуальных средств взаимодействия и технологии «Big Date», представляет собой содержательную составляющую концепции «Whole-of-Government» (WoG) [7]. Эта концепция направлена на выработку механизмов достижения синергетического эффекта при реализации государственных программ развития, характеризуемых необходимостью учета институциональных особенностей, а также недостаточностью технических, информационных, человеческих ресурсов [11]. Наличие возможностей для оптимального межведомственного взаимодействия, открытость и доступность населению критериев принимаемых решений на уровне государственного управления позволяют повысить социально- эко-номический эффект от их внедрения. 

Основополагающим механизмов реализации концепции «Whole-of- Government» является «Электронное правительство», представляющее собой интегрированную информационную систему, взаимодействующую с гражданами в рамках выполнения ими тех или иных гражданско-правовых процедур. Основными задачами «Электронного правительства» являются [5]:

1. Координация и администрирование взаимодействия между государственными структурами.

2. Предоставление широкого спектра электронных государственных и муниципальных услуг всем слоям населения.

3. Привлечение граждан к процессу принятия управленческих решений на местном, региональном, федеральном уровнях.

4. Реорганизация и реформирование высокозатратных государственных структур власти.

Механизмом внедрения принципов «Электронного правительства» является предоставление электронных государственных и муниципальных услуг, а также организация процедуры осуществления функций государственного управления, реализуемая с использованием телекоммуникационных технологий [10].

Участниками системы взаимодействия в рамках «Электронного правительства» страны в целом, и отдельных ее территориальных подразделений, являются органы государственной власти и население, выступающие объектом гражданско-правовых отношений. Для органов государственной власти наибольшее значение имеет получение социально-экономического эффекта, способствующего сокращению бюджетных расходов. Для граждан, общественных и религиозных объединений, коммерческих структур развитие способов применения телекоммуникационных средств стимулирует развитие гражданской активности и способствует получению положительных результатов [9]:

- граждане получают возможность взаимодействия с органами государственной власти, а также осуществлять контролирующее воздействие на министерства и ведомства федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления круглосуточно;

- предприятия и организации с помощью доступа к возможности электронного взаимодействия с налоговыми, судебными, лицензионными органами, структурами, регистрирующими объекты авторских прав, осуществляющими государственные закупки, способствуют сокращению операционных расходов. 

Представленные формы взаимодействия способствуют сокращению скорости коммуникационного процесса, повышению его результативности, ускорению темпов внедрения принципов информационного общества в социально-экономические отношения.

Эффективная реализация принципов «Электронного правительства» основывается на развитии электронной инфраструктуры. В настоящее время ее компоненты сформированы и внедрены в деятельность органов исполнительной власти посредством следующих инструментов [6]:

- порталов электронного доступа к государственным и муниципальным услугам на федеральном, региональном и местном уровнях, а также организации взаимодействия через сайты органов государственной власти и приложения для мобильных устройств;

- единой системы идентификации и аутентификации;

- системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ);

- государственной информационной системы государственных и муниципальных платежей.

Основным инструментом технической реализации принципов цифрового взаимодействия органов государственной власти и населения является система электронного межведомственного взаимодействия (СМЭВ), деятельность которой направлена на обеспечение беспрепятственной работы в автоматическом режиме информационных систем федеральных и муниципальных ведомств, в том числе посредством взаимодействия с Единым порталом государственных услуг. 

Практика реализации Федерального закона № 131 убедительно свидетельствует о том, что с 2003 года в целом по стране осуществляется крупномасштабное преобразование местного самоуправления, которое и сегодня далеко от завершения.

Литература:

1. Васильев А.А. Административная реформа в РФ/ А.А. Васильев // Инновационное развитие. - 2017. - №11 (16). - С. 72-75. 

2. Банасиковска Я. значение портала электронного правительства и методика определения его пригодности в предоставлении электронных государственных услуг / Я. Банасиковка //Вестник Новосибирского государственного университета. - 2015. - Том 13.- Вып. 2. - С. 5-12. 

3. Орловская Т.Н. Цифровизация органов власти как основа обеспечения экономической безопасности на региональном уровне / Т.Н.Орловская // В сборнике: Экономические и управленческие технологии XXI века: теория и практика, подготовка специалистов. Материалы методической и научно-практической конференции. под ред. Т. Р. Терешкиной. 2018. - С. 44-48. 

4. Павлютенкова М.Ю., Гердичук Ю.В. Электронное правительство в реализации политики устойчивого развития / М.Ю. Павлютенкова, Ю.В. Гердичук. // PolitBook. -2017. - №2. - С.6-21 

5. Плахова Л.В. Экономическая безопасность регионов России: особенности, тренды, риски / Л.В.Плахова // Образование и наука без границ: фундаментальные и прикладные исследования. 2018. № 7. С. 84. 

6. Трахтенберг А.Д. Электронное правительство и электронные услуги. Операционализация административной идеологии и тактики граждан. /А.Д. Трахтенберг // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. - 2016. - Вып. 2. - С. 63-79. 

7. Угрозы и защищенность экономики России: опыт оценки. - Новосибирск, ИЭОПП СО РАН, 2016. - 280 с. 

8. Яновская В.А., Кукарцев В.В. Электронное правительство: автоматизация базовых категорий государственных услуг / В.А. Яновская, В.В. Кукарцев // Информационные технологии и математическое моделирование в экономике, технике, экологии, образовании, педагогике и торговле. -2013. - № 6. - С. 174.