Порядок формирования и контроля государственного бюджета в РФ

The procedure for the formation and control of the state budget in the Russian Federation

Автор: Раджаб Абдулхалек Юсиф Даннун

ФГАОУ ВО «ВолГУ», Волгоград, Россия

e-mail: almoulaaa1977@gmail.com

Rajab Abdulhalek Yusif Dunnun

VolSU, Volgograd, Russia

e-mail: almoulaaa1977@gmail.com 

 

Аннотация: Государственный бюджет Российской Федерации является центральным звеном финансовой системы страны. В статье рассматриваются современные аспекты формирования государственного бюджета, методические и организационные аспекты контроля за полным и своевременным исполнением бюджета.

Annotation: The state budget of the Russian Federation is the central link in the country's financial system. The article discusses modern aspects of the formation of the state budget, methodological and organizational aspects of control over the full and timely execution of the budget.

Ключевые слова: государственный бюджет, федеральный бюджет РФ.

Keywords: state budget, federal budget RF.

Тематическая рубрика: Экономика и финансы.

 

Государственный бюджет Российской Федерации является основным экономическим документом страны, содержащим в себе структуру основных доходов и расходов государства. Государственный бюджет утверждается федеральным законом на предстоящий год и двухлетний плановый период. Благодаря государственному (федеральному) бюджету происходит перераспределение финансовых ресурсов, поступающих в доходы бюджета в виде налоговых и неналоговых платежей, между различными отраслями промышленности и национальной экономикой, производственными и непроизводственными секторами, регионами страны.

Формирование расходных обязательств осуществляется с использованием программно-целевого подхода, в то время как формирование доходов производится на основании прогноза экономического развития, составляемого профильным министерством. В качестве основных показателей принимаются уровень инфляции на будущий год и прогноз ВВП с разделением по отраслям.

В современных условиях, когда на экономику страны оказывают значительное влияние сторонние факторы, такие как всеобщая пандемия, геополитическое давление, экономические санкции, особую актуальность приобретает формирование действенного механизма обеспечения сбалансированности бюджета. Данный механизм предусматривает, что текущие расходы должны соответствовать текущим поступлениям в бюджет и данных поступлений должно быть достаточно для своевременного и полного исполнения обязательств. Для достижения данной цели проводится бюджетный контроль.

Контроль формирования и исполнения федерального бюджета РФ осуществляется под руководством Председателя Счетной палаты. В рамках комплекса проверок проводятся контрольные мероприятия в федеральных государственных органах и организациях, которые проведены как главные администраторы доходов федерального бюджета, главные распорядители и получатели средств федерального бюджета.

Согласно федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ о Счетной палате РФ, государственный орган проводит предварительный аудит формирования федерального бюджета, в процессе которого устанавливается соответствие бюджета законодательству, оценивается обоснованность основных показателей проекта бюджета. В процессе предварительного контроля (аудита) реализуются следующие мероприятия:

- составляются экспертно-аналитические заключения к проекту бюджета;

- проводится оценка бюджета в качестве инструмента социально-экономисткой политики государства;

- устанавливается соответствие проекта бюджета положениям посланий Президента РФ и иных программных документов;

- проводится оценка качества прогнозирования доходов, использования бюджетных средств, инвестиционной и долговой политики, межбюджетных отношений.

По результатам контроля Счетная палата РФ подготавливает заключение для Федерального собрания РФ, принимающего проект бюджета на рассмотрение. Счетная палата РФ является главным органом внешнего финансового контроля. В рамках реализуемого функционала, Счетная палата ежеквартально подготавливает доклад о ходе исполнения федерального бюджета для Федерального собрания РФ.

Весь процесс формирования государственного бюджета можно разделить на несколько основных частей: составление прогноза доходов, составление прогноза расходов, определение источников финансирования дефицита бюджета. Основные этапы составления проекта государственного бюджета изложены в части II постановления Правительства РФ от 24 марта 2018 года № 326. Согласно документу, каждый этап подготовки проекта бюджета имеет строго установленные временные рамки. Непосредственными участниками, материалы и документы которых принимаются при формировании бюджета, являются Минфин России, Минэкономразвития России, Минздрав России, Минтруд России и коллегия Военно-промышленного комплекса РФ.

Отправной точкой является согласование сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации, основных параметров прогноза социально-экономического развития на будущий год и плановый период. Данные прогноза используются для внесения корректировок на планируемые поступления по налоговым и неналоговым доходам, информация о которых предоставляются в системе «Электронный бюджет» главными администраторами доходов и главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета. На основе загруженных данных Минфин России и Минэкономразвития России подготавливают прогнозы по поступлениям и источникам финансирования дефицита государственного бюджета. Важным условием качественной подготовки прогнозов является их обоснованность.

Формирование каждого элемента государственного бюджета осуществляется с учетов принципов построения бюджета: единства бюджетной системы, разграничения доходов и расходов по уровням бюджетной системы, сбалансированности бюджета, полноты отражения расходов и доходов, гласности, целевого и адресного характера расходов и др.

ФНС России, как главный администратор доходов государственного бюджета осуществляет прогнозирование поступлений, для чего используется Методика, утвержденная приказом ФНС России от 6 марта 2020 г. № ЕД-7-1/143. При составлении прогноза используются показатели прогноза социально-экономического развития РФ, разрабатываемые Минэкономразвития РФ. Для расчета поступлений доходов используются показатели форм статистической налоговой отчетности, а также материалы государственной статистики, аналитические данные о результатах финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, материалы министерств, ведомств и т.д. Рабочий алгоритм предполагает проведение последовательных расчетов по поступлению всех видов налоговых и неналоговых доходов, администрируемых ФНС России:

-     налога на прибыль организаций;

-     налога на доходы физических лиц;

-     налога на добавленную стоимость;

-     акцизов;

-     налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системе налогообложения;

-     единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

-     единого сельскохозяйственного налога;

-     налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения и других.

Всего ФНС России рассчитывает прогноз по 25 различным видам налоговых и неналоговых доходов. При этом, каждый вид поступлений имеет собственный расчетный алгоритм. Например, поступления по налогу на прибыль рассчитываются отдельно по каждому виду дохода, по ставкам, установленным Налоговым кодексом РФ. При этом, учитывается динамика налоговой базы, показатели экономического прогноза, динамика фактических поступлений, льготы и преференции. В дальнейшем информация по поступлениям корректируется на сумму риска непоступления налога.

При формировании доходов государственного бюджета учитываются нормативы поступлений. В таблице 1 представлены нормативы поступлений по видам федеральных налогов, установленные статьей 50 Бюджетного кодекса РФ.

Таблица 1. Нормативы зачисления федеральных налогов в доходы федерального бюджета РФ.

100 % зачисление

Нормативное зачисление

- налог на прибыль организаций (по установленной ставке); - налог на добавленную стоимость; - НДПИ в виде углеродистого сырья; - НДПИ на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне; - водный налог - налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья; - НДФЛ в отношении доходов в виде процентов по вкладам (остаткам на счетах) в банках; - НДФЛ в отношении доходов в виде процента (купона, дисконта), полученных по обращающихся облигациям российских компаний; - НДФЛ в части налоговой базы, превышающей 5 млн. руб., выплачиваемого на основании налогового уведомления, для которого выполнено условие п. 6 ст. 228 НК РФ; - регулярные платежи за добычу газа природного горючего; - акцизы на табачную продукцию, автомобили легковые и мотоциклы, нефтяное сырье, темное судовое топливо; - акцизы по подакцизным товарам, ввозимым на территорию РФ; - государственная пошлина

- налог на прибыль организации по соглашению о разделе продукции – 25 %; - НДПИ (за исключение ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) – 40 %; - НДПИ, в отношении которых при налогообложении установлен рентный коэффициент, отличный от 1 – 83 %; - регулярные платежи за добычу (за исключением газа природного горючего) – 95 %; - акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла, производимые на территории РФ – 12 %; - сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов – 20 %;

В соответствие с запланированными поступлениями определяется прогноз будущих доходов государственного бюджета. На основании данного прогноза Минфин России подготавливает проект основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год, учитывающие сохранение налоговых льгот и преференций, а также мероприятия в целях корректировки налогооблагаемой базы. В целях повышения налоговых доходов, а также стимулирования экономики на рост поступлений по источникам налоговых доходов разрабатываются решения по корректировке налоговых и таможенно-тарифных ставок.

Согласно «бюджетному правилу», установленному статьей 199 Бюджетного кодекса РФ [1], общий объем расходов государственного бюджета определяется по формуле:

Рб = НДб + Днн + Род   (1)

где

Рб – общий объем расходов бюджета;

НДб – базовые нефтегазовые доходы;

Днн – ненефтегазовые доходы;

Род – расходы на обслуживание государственного долга.

Расходы государственного бюджета можно разделить по целевому характеру на: бюджетные расходы программного характера и расходы по непрограммным направлениям деятельности. Для первых ориентиром служат плановые показатели расходов, утверждаемые в рамках государственных программ и национальных проектов по направлениям. Для определения расходов по непрограммным направлениям деятельности Минфином России ежегодно утверждается методика расчета предельных базовых бюджетных ассигнований.

Согласно методике, утвержденной на 2021 год, в расчете базовых бюджетных ассигнований учитываются следующие составляющие:

- оплата труда, денежное довольстве военнослужащих, с учетом ежегодной индексации;

- скорректированные суммы расходных обязательств, величина которых зависит от курса рубля к доллару США;

- выплаты по оплате труда, социальные выплаты и пособия, пенсии и гранты военнослужащим;

- стипендии, назначаемые победителям и призерам международных соревнований в соответствие с Указом Президента РФ от 18 ноября 2019 г. № 563;

- уменьшение объемов бюджетных ассигнований по программным мероприятиям, реализация которых завершится в отчетном году;

- межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам государственных внебюджетных фондов;

- расходы на реализацию проекта Общенационального плана действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения и др.

Таким образом, государственный бюджет проходит все стадии утверждения от подготовки прогнозов поступлений и расходов до утверждения основных параметров бюджетной и налоговой политики на будущий год. На каждом этапе проект бюджета проверяется на соответствие прогнозу социально-экономического развития. Законом о бюджете также утверждается:

- перечень главных администраторов доходов бюджета;

- перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

- распределение бюджетных ассигнований;

- ведомственная структура расходов бюджета;

- объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

- объем межбюджетных трансфертов;

- источники финансирования дефицита бюджета;

- верхний предел государственного долга и иные показатели.

Обеспечение соблюдения бюджетного законодательства и нормативных правовых актов в сфере бюджетных правоотношений осуществляется за счет бюджетного контроля. Как было рассмотрено ранее внешний бюджетный контроль проводит Счетная палата РФ. Помимо этого, в отношении государственного бюджета и реализуемых в рамках его исполнения бюджетных процедур проводятся следующие виды контроля:

- Внутренний государственный финансовый контроль, осуществляется Федеральным казначейством, органами государственного финансового контроля субъектов РФ и органами местных администраций. Главная цель контроля заключается в обеспечении целевого и эффективного использования бюджетных средств, соблюдения лимитов бюджетных обязательств, бюджетного законодательства и бюджетных процедур;

- Предварительный контроль, проводится в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

- Последующий контроль, проводится в целях установления законности исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, достоверности учета и отчетности.

Помимо своего прямого функционала, бюджетный контроль позволяет настроиться обратную связь между государственными органами и органами местного самоуправления о ходе реализации принятых нормативных правовых актов.

Объектом государственного финансового контроля являются финансовые, распорядительные процессы, которые появляются при формировании и использовании ресурсов на всех уровнях бюджетной системы государства. Предметом контрольных мероприятий являются такие показатели как: доходы, налоги, отчисления, прибыль. Контроль приведенных показателей осуществляется всеми участниками бюджетных процессов и охватывает все стороны производственной, хозяйственной, коммерческой деятельности учреждений. Фактически сферой бюджетного контроля являются практически все операции, совершаемые с использование денежных средств.

Методами осуществления государственного финансового контроля является проверка, ревизия и обследование.

Контроль исполнения государственного бюджета РФ осуществляется на всех этапах движения денежных средств. На особом контроле находится процесс постановки на учет бюджетных и денежных обязательств. Согласно ст. 219 Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство и иные уполномоченные органы осуществляют в соответствие с законодательством контроль за:

- непревышением бюджетных обязательств над установленными лимитами или доведенными бюджетными ассигнованиями, а также соответствием информации о бюджетном обязательстве коду классификации расходов бюджетов;

- соответствием информации о денежном обязательстве информации о поставленном на учет соответствующем бюджетном обязательстве;

- соответствием информации, указанной в платежном документе для оплаты денежного обязательства, информации о денежном обязательстве;

- наличием документов, подтверждающим возникновение денежного обязательства.

В отдельных случаях, предусмотренных законодательством РФ, относимых к исполнению федерального бюджета, Федеральное казначейство также осуществляет казначейское сопровождение средств в валюте РФ. При сопровождении целевых средств юридические лица ведут раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому соглашению, государственному контракту о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг.

Бюджетный контроль осуществляется посредством совершения контрольных действий, которые совершаются субъектами контрольных процедур и прикладными программными средствами, информационными ресурсами. На уровне Министерств и ведомств контроль за бюджетными процессами осуществляется внутренними службами, которые отвечают за координацию действий при осуществлении внутреннего финансового контроля. Например, в соответствие с утвержденным Минэкономразвития РФ Порядком осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, утвержденного приказом № 682 от 28 декабря 2020 года, контроль проводится в отношении следующих внутренних бюджетных процедур:

- формирования документов, необходимых для составления и рассмотрения проекта бюджета;

- составления и предоставления в Минфин России полного перечня необходимых документов и обоснований к проекту государственного бюджета;

- составления и предоставления в Федерального казначейство полного перечня документов, необходимых для ведения кассового плана по доходам, расходам и источникам финансирования бюджета;

- составление, утверждение и ведение бюджетной росписи Министерства;

- составление, утверждение и ведение бюджетных смет;

- исполнение бюджетных смет;

- осуществления, начисления, учета и контроля за полнотой, правильностью и своевременность осуществления платежей в федеральный бюджет, пеней, штрафов по ним;

- формирование первичных учетных документов, необходимых для ведения бюджетного учета;

- предоставление бюджетной отчетности и сводной бюджетной отчетности и др.

Контроль осуществляется посредством совершения контрольных действий: проверки соответствия документов требованиям нормативных правовых актов РФ, подтверждение (согласование) операций, сверка данных, сбор и мониторинг информации о выполнении внутренних бюджетных процедур и т.д. Контрольные действия реализуются сплошным и выборочным способом. Выбор того или иного способа зависит от статуса бюджетной процедуры, ее подверженности бюджетным рискам.

Таким образом, контроль за государственным бюджетом РФ проводится в следующих направлениях: формирование проекта государственного бюджета; проведение бюджетных процедур; целевое и эффективное расходование бюджетных средств. Важность государственного бюджета и большой объем распределяемых ресурсов приводит к необходимости контроля на всех этапах – от момента его составления и утверждения до исполнения в полном объеме.

Для обеспечения своевременности и полноты поступлений в государственный бюджет, при этом, недостаточно руководствоваться только «бюджетными правилами». Реалии современной экономики демонстрируют важность качественной работы по учету и контролю поступлений. Это приобретает особую актуальность в условиях общего экономического спада и роста расходов на поддержание жизнеспособности экономики.